经过40年的转型发展，中国初步建构了一个相对稳定的集权型、半市场化的经济体制。

未来中国要实现高质量发展，首先要通过国企、金融、住宅用地供应体制三个领域的市场化改革，逐步打破“三领域行政性垄断”，如此才能有效降低民营企业的生产成本与城市低收入人口的生活和居住成本。与此同时，切实推动人民币汇率形成机制的市场化改革，推动提高征地成本和集约利用存量低效用地的城乡土地改革，加快“农民工市民化”的户籍改革和保护劳工、环境的社会与生态治理体制改革，最终跳出“国际和国内两层逐底式竞争”，通过建立一个全面、平衡的良性市场经济体制，来实现以国内循环为主的“国内、国际双循环”。

过去25年，我国逐步发展出了一个与传统东亚发展型国家的发展模式有诸多相似，但仍在几个关键维度存在显著差别的“中国增长模式”。

在传统的“东亚发展型国家”模式下，集权政治的领导者秉持经济增长优先的目标，采取对资方友好的政策。在政策实践上，东亚发展型政府主要通过抑制劳工、压低（存贷款）利率、出口退税、研发补贴、对外企实施市场准入限制等政策工具，为政府希望推动的行业发展创造条件，尤其是为出口导向的制造业成长提供便利。虽然这些政策措施有效地拉动了投资，但东亚发展型经济体的产业政策及配套的财政、金融、劳工政策同时压低了国内工资收入和储蓄利息收入，从而抑制了国内消费。

与此同时，压低要素价格又刺激了投资，并使得国内产能远远超过国内需求，于是政府不得不通过压制本币汇率和出口退税政策促进出口，向国际市场倾销产品来消化国内过剩产能。

最近25年来，中国政府在经济发展中多多少少也推动了与前述类似的政策措施。但是，中国并不仅仅是日本、韩国发展模式的简单扩大版。即使和东亚发展型经济体的相应发展阶段对比，20世纪90年代中期后，中国经济对投资的依赖和对内需的抑制都更为严重。从20世纪90年代后期开始，中国投资占国内生产总值比例，从不到40%迅速攀升到2008年接近50%的超高水平，不仅超过日本、韩国相应发展阶段的30%—40%，更远远超过全世界20%—25%的平均投资率。

最近10年，中国的投资率虽有所回落，但仍维持在40%以上的高位。与此相对应，从2000年到2010年，包括政府消费和居民消费在内的最终消费占比下降非常快，从60%以上跌落到50%左右，下跌超过10个百分点。2010年之后，最终消费占比有所回升，但到2018年仍只有55%左右。

中国居民消费占比要显著低于日本和韩国，更低于全世界的平均水平。日本居民消费占比从20世纪70年代的50%左右逐步上升到21世纪的60%，但仍低于世界平均水平(65%)。从20世纪70年代后期到20世纪80年代前期，中国和韩国的居民消费占比都降至世界平均水平之下，但韩国居民消费占比一直在50%上下，而中国居民消费占比却从20世纪90年代初期的45%下降到2008年的36%，之后10年有所上升，到2018年达到46%左右。

对中国这样一个内需本应占绝对主导的大国而言，如此低的居民消费占比显然严重失衡。为了消化过剩的国内生产能力，中国不得不通过人为压低人民币汇率和出口退税等方式刺激出口。数据表明，2006年到2007年中国净出口达到了国内生产总值的9%—10%的超高水平，只是近年才出现了显著下降。1980年，中国出口才占到国内生产总值比重的10%，但到2006年该指标达到历史最高的39%，尽管2008年国际金融危机之后有所下降，但2019年和2020年仍维持在17%的高位。

二战后，包括日本、韩国、新加坡和我国台湾地区在内的“东亚发展型经济体”，都成功地从低收入经济体顺利达到中等收入经济体，并最终迈入发达经济体行列，还实现了发展过程中较平等的收入分配和顺畅的产业升级，这一过程大约花了30年的时间。

与此相比，虽然过去25年中国取得了与日韩快速成长期相当的增长率，但在收入、财富分配、环境和劳工保护、城乡土地利用、农民工市民化、农业和农村发展等方面的表现却明显落后。然而，20世纪90年代中后期的中国，特别是沿海地区，在劳动力、土地资源禀赋、产业基础等方面的初始条件，和这些“东亚发展型经济体”的起步期相似，甚至有些方面还要更好，那么，为什么会出现这些发展绩效上的明显差距？

总体来看，除了前文提出的“国际和国内两层逐底式竞争”，我国现有增长模式中还大致存在着三个领域的行政性垄断：第一，能源、原材料行业（石油石化、煤炭、电力、矿业和冶金）和非金融高端服务业（邮电通信、民航铁路等）的资源性和行政性垄断；第二，以国有银行为主体的金融业行政性垄断；第三，地方政府对城市商住用地的行政性垄断。

至此，结合前述提出的“国际和国内两层逐底式竞争”，中国当前的增长模式主要有三个关键要素：

第一，民营企业在制造业下游部门的“一类市场化竞争”；

第二，中央和地方政府在国际、国内推动的“两层逐底式竞争”；

第三，国企在上游部门、银行在金融领域、地方政府在商住用地领域的“三领域行政性垄断”。

图1给出了一个思考当前中国增长模式及其绩效的基本框架。

其中，国有企业在能源、原材料和非金融高端服务业上游的行政性垄断，民企在消费品制造业下游部门的市场化竞争，二者分别来自20世纪90年代中后期公有制企业改革进程中推动的“抓大”和“放小”政策。地方政府商住用地的行政性垄断是20世纪末之后的“国际和国内两层逐底式竞争”和“二、三产业交互强化型溢出”两个效应共振所带来的，以“土地财政”和国有银行支持的“土地金融”为特色的“中国式地方发展主义”。

图1　中国经济增长模式的基本框架 ▲

在此路径下，各城市都在商住用地上构建了具有高度垄断性的“局域性卖方市场”，而工业用地却因“国内逐底式竞争”出现了“全国性买方市场”。如前文所述，正是这个工业用地的“买方市场”，和地方的劳工、环保政策及中央的汇率、出口退税政策一起，共同带来了中国制造业的大发展、出口的超常规增长、外汇储备的迅速累积，以及人民币的超发，从而最终导致城市房地产价格的全面泡沫化。

这里仅以二产对三产的“财政溢出效应”来简要说明这个增长模式的运行机制。前文指出，至少在2008年国际金融危机爆发之前，在我国大部分二线及以下各级城市，只有制造业招商引资成功了，才会出现对住宅和商业服务业的规模化需求，而其中规模化商品房销售更是地方政府取得高额土地出让金净收益的基础。但这些城市购买商品房的主力人群，并不是数量巨大的外来农民工和城市低收入群体，而是以下四类人为主的城市中高收入群体：一是民营制造业企业的管理层和中高级技术人员；二是国有企业为主体的金融业高收入员工；三是国有企业为主体的能源、原材料上游部门和非金融高端服务业的高收入员工；四是地方财政供养的公务员和事业单位人员。显然，后三类人群之所以有中高收入，是因为其所就业的国有企业和公共部门具有行政垄断地位。

综上，可以将中国当前的增长模式总结为：集权的经济管理体制下，民营企业在下游制造业行业进行“一类市场化竞争”；中央和地方政府在国际、国内展开“两层逐底式竞争”；国企在上游部门，国有银行在金融行业，地方政府在商住用地出让上实施“三领域行政性垄断”。

其中，中央和地方政府展开的“国际和国内两层逐底式竞争”非常有力地支持了“一类市场化竞争”下民营企业的快速成长和出口，并最终为中央、地方政府取得税收收入，为上游国企、国有银行和地方政府通过“三领域行政性垄断”抽取高额租金创造了条件。

与“东亚发展型经济体”一样，中国当前的经济增长模式表现出金融和劳工抑制、投资主导、内需不足和出口导向等特点。但典型的“东亚发展型经济体”大致用了30年就实现了现代化，而且在发展过程中，基本没有出现大范围的环境污染、收入和财富差距的持续扩大、人口不完全城市化和城乡土地利用结构的严重扭曲。

究其根本原因，还是在于这些经济体没有出现前述“三领域行政性垄断”的全面叠加。在这些“东亚发展型经济体”的发展中，确实存在着政府对金融行业的严格管制和对战略产业私营财阀的资金支持与市场保护（例如日本和韩国），甚至我国台湾地区还直接垄断金融系统并以公营企业直接紧密控制上游战略产业。但这些“东亚发展型经济体”都没有通过上游国企、银行和地方政府全面实施“三领域行政性垄断”，因此，在发展过程中，它们无须卷入过于激烈的“两层逐底式竞争”。

从每个细分领域来看，中国大陆和“东亚发展经济体”之间存在的是“量”而非“质”的差别，但一旦这类“量”的差别在多个领域叠加起来并形成共振，就可能导致长期发展绩效上“质”的不同。

前面的分析表明，中国并不存在一个以增长率为主，考核并提拔地方主官的“地方官员考核体制”，而现有的干部考核体制对地方主官行为塑造方面发挥的作用非常有限。这就意味着通过改革干部考核体制去扭转地方行为的思路不会有什么效果。从中国改革的历史经验来看，抑制地方投资冲动主要还是依靠中央部委对地方政府进行强力的权力制衡。实际上，20世纪80年代和20世纪90年代的多次“去杠杆”，基本是依靠中央政府的集权性管制来实现的。

实际上，中国的财政体制和经济管理体制，已经从转型第一阶段的相对分权走向了转型第二阶段的日益集权。经过40年的转型发展，中国初步建构了一个相对稳定的集权型、半市场化的经济体制，改革已到深水区，倘若不深化体制改革，其对经济、社会、环境的可持续发展造成的整体性挑战将是巨大的。

以土地管理体制为例。中国过去20多年的城市化，伴随着土地指标管理的日益集权化和建设用地供应的日益地方垄断化，结果是地价的日益非市场化，工业用地价格过低、商住用地价格过高，地方政府“土地依赖症”越发严重。同理，在货币政策宽松的前提下，地方政府可以通过大量举债来扩大基建规模，结果，不仅市场力量很难对地方政府形成制约，市场本身反而会被地方政府的发展导向扭曲。

因此，要改变目前地方政府过度建设的倾向，并推动其逐步向服务型政府转变，首先要逐步降低地方政府利用土地、资金等关键生产要素直接干预市场的能力。这就意味着必须通过改革，让市场和社会力量对地方政府形成一定的制约。换句话说，地方政府控制生产要素配置的能力越弱，外部市场和社会力量的发育程度越高，地方政府的工作目标就越接近服务型政府的要求。

要想实现上述目标，不仅需要中央通过“去杠杆”硬化地方政府的预算约束，还需要推动市场化改革，切实降低地方政府对基层和市场的资源汲取水平。只有通过一个更市场化的分权体制推动地方政府的职能转换，才能调动基层政府的积极性，发挥市场机制的约束力。

例如，在城市住宅用地供应领域，虽然打破地方垄断是正确的方向，但明确这个方向并不意味着就可以顺利解决问题。目前，中国地方财政高度依赖住宅用地的出让金，主要人口流入地城市房价已达到非常高的水平。如果打破垄断的力度太大，比如推动集体建设用地直接进入城市住宅用地市场，那么地方财政马上就会遭遇重大的冲击，城市房地产泡沫大概率会迅速破裂。过快推动房地产税落地的举措也会产生类似的效果。因此，即使改革方向对了，改革突破口也找到了，仍然需要设计巧妙的政策组合来把握政策的实施力度。为此，接下来将提出一种解决方案，此不赘述。

再以打破国有企业行政性垄断为例。改革必须创造有利于打破垄断的环境条件和适度压力：一方面，必须在能源、原材料、重化工等周期性行业，全力推动国企的有效去产能和降杠杆；另一方面，对于一些因进入管制而导致产能有所不足、增长潜力尚未充分发挥的上游制造业和高端非金融服务业部门，包括电力、电信、交通运输及教育、医疗等行业，要尽快动手打破行政性垄断，实现国有企业之间、国有企业与民营企业之间、公立机构与民营机构之间的市场化竞争。

历史经验表明，打破国有部门行政性垄断的关键，是以对外开放加速对内开放，以技术进步降低行业准入限制。当前，全球正在兴起一轮以互联网、信息技术、生物医药、新能源、新材料等为支撑的新技术革命浪潮，中国完全可以创造性地利用过去曾成功实施的“双轨制”思路，设计相应领域的改革方案，推动新技术在能源、原材料、电信、航空运输等垄断行业乃至医疗和教育等多领域的应用，逐步引入和扩大市场轨，并最终实现渐进式并轨。

总之，未来中国要实现高质量发展，首先要通过国企、金融、住宅用地供应体制三个领域的市场化改革，逐步打破“三领域行政性垄断”，如此才能有效降低民营企业的生产成本与城市低收入人口的生活和居住成本。

与此同时，切实推动人民币汇率形成机制的市场化改革，推动提高征地成本和集约利用存量低效用地的城乡土地改革，加快“农民工市民化”的户籍改革和保护劳工、环境的社会与生态治理体制改革，最终跳出“国际和国内两层逐底式竞争”，通过建立一个全面、平衡的良性市场经济体制，来实现以国内循环为主的“国内、国际双循环”。

从经济泡沫化的起点开始推动改革，将不得不面对宏观经济管理的严峻挑战。如果只是持续放水，不能在稳定宏观杠杆率的同时，推动有助于拉动实体经济增长的结构性改革，那么即使仍有一定的货币和财政政策空间，也不过是让泡沫化的经济再多撑一段时间。倘若本轮经济转型还像20世纪90年代中期那样，以经济、财政、行政全面集权的方式“去杠杆”，不仅很容易因破坏市场机制而难以完成改革，还可能直接刺破经济泡沫。

当前，体制改革在目标和策略上难以达成共识，改革呈现部门化和碎片化的特征，而相关利益集团也在不断施加阻力，因此，结构改革难以取得突破。正因如此，政府为应对经济下行所做的政策反应更多是被动甚至主动地放水，多次“微刺激”累积成“中刺激”甚至“大刺激”，“去杠杆”反而成了“加杠杆”。一旦因为“加杠杆”导致泡沫进一步被吹大，政府又开始采用各种行政性集权措施控制杠杆，如此便破坏了市场运行。结果便是经济出现“刺激、控制、再刺激”的循环，国民经济的杠杆率不断上升，主要人口流入地城市房价越调越高，政策左右为难，进退失据。

要突破以上困境，光靠过去那种行政、财政和经济集权的政策难以奏效。当前经济的泡沫化要比以往更为严重，而且，当前稳定乃至降低经济“杠杆率”的操作还面临过去不曾出现的严重挑战，如央企尾大不掉、财政集权带来支出刚性过大，同时既有中央集权对产业升级约束更大等。未来要实现高质量发展，必须着力向市场和地方合理放权。与此同时，在地方政府和市场之间，也要通过市场化改革，降低地方政府利用对土地和资金要素的控制直接干预经济增长的能力，进一步强化社会力量，反制地方政府可能的“乱为”。